一座縣城的“編外困局”
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發布 : 11-19
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本文來源：時代周報 作者：傅一波“我在這干了十年。不會把我清走吧？”“不會。你走了，部門誰來頂事兒。”這樣的對話發生在南方某地的縣級機關單位里。提出問題的是接近40歲的領導，而回答的是26歲單位新人的徐奕。今年4月初，清退編外用工的消息在內部傳開，流傳的版本是將清退500名編外人員。大多數人并不意外——清退編外人員的舉動，已在多地陸續進行。2023年3月，《黨和國家機構改革方案》明確，中央和地方都要進行編制精簡。此后，多地開始清理編外人員，黑龍江省哈爾濱市、湖北省十堰市、云南省楚雄州、湖南省株洲市等地陸續出臺清理編外人員的方案。不止是今年。紹興、道縣等多地在數年前對編外人員進行清理和規范。內部消息傳開后的半個月，也就是4月底，徐奕和她的領導從具體消息里看到，多個部門要出臺清退計劃，比如醫療衛生系統、教育系統需各清退500人，在2023年年底到位。氣氛變了。徐奕的領導緊張起來。她沖擊編制十年未果，一直以編外的身份擔任部門副主任，算是部門的頂梁柱。但她心里沒底，合同將在明年初到期，是去是留，或許都身不由己。其實，徐奕自己也是。縣里缺錢了在這個南方某省的縣城，了解清退方案制定的人少之又少，這讓不明就里的人開始無限猜想。實際上，清退編外人員的工作從今年3月開始。參與清退編外工作的劉濤說，清退的主因是當地的經濟發展遇阻，計劃清退的人員不是500人，而是1500人以上。年輕的徐奕對清退并不在意。她所在的部門，半數皆是編外。況且，作為一個未滿30歲的年輕人，她還有不少可能性，回到縣城是求個安穩。偶爾提早下班，徐奕可以在江邊茶館坐一下午。若是覺得孤單，她一個電話就能招呼來小時候的玩伴。縣里節奏比不到50公里的省城愜意不少，即便她曾經想成就一番事業，但回來久了，她習慣了和大部分人一樣，“不卷了”。徐奕有著戲謔的體驗，表現在最近幾年她和閨蜜的微信群名上：2021年，剛回縣城的徐奕將一個5人小群命名為，“賺錢不積極，思想有問題”。2022年，“人間喜劇”。2023年，“吃飽就行”。徐奕所在的縣城坐落于長江中游，區域面積超過2000平方公里，比深圳略大，但人口只有深圳的5%，至于財政收入，更是遙不可及。縣城北面臨江，南邊串起了23個鄉鎮。縣城方圓4公里的面積里，匯聚了醫院、商圈，以及學校，再往遠走，就進了國道，路邊的景色由散落在山丘中的田野和低矮民居占領。在不少當地人眼里，縣城缺乏支柱產業，“難發展”是代名詞。但其實，這座縣城一度想大興基建。 未完工的大橋 圖源：時代周報記者 傅一波比如多年前，縣里計劃再蓋一座跨江大橋，剛打完地基，工程就因財政問題而停工。直到2023年，才重啟修建工作。當地人甚至記不起動工的時間，只是笑稱，“一座未完工的大橋，成了遺址”。在縣城里土生土長的出租車司機李艷的印象里，中心區域的商業街關了一批店鋪，原本5000—6000元的租金減至4000元左右。饒是如此，每隔10幾米就有臨街店面貼著轉租告示，即便租金低于2000元依舊無人問津。 縣城街景 圖源：時代周報記者 傅一波李艷時常聽到在企業上班的朋友抱怨工資低，工作忙，但換工作卻沒什么去處，只能“熬”生活。這也是徐奕成為編外人員的原因之一。相比于普通私企的員工，編外人員工作安定，薪資也能維持在4000—5000元的水平線上。個人在“熬”，縣里苦于沒有大型支柱產業，財政也是在“熬”。據當地財政局公布的數據顯示，2022年全縣一般性公共預算收入為60億元左右，這其中還包括上級補助性收入大約34億元，也就是說當地自己的年預算收入只有26億元左右。而在這樣的背景下，當地產生了巨額地方債務。中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱表示，各地啟動編外人員的清退除了響應“精兵簡政”的號召之外，與地方財政困難有一定關系，“在財政遇到困難的時候，減人或者降薪都是方案之一”。劉濤也說，編外人員的離開雖不能解決根本問題（經濟），但至少能在短時間內節約錢。如果按月薪4000元來算，以清退1500人計算，這一次至少能節約政府一年開支7200萬元。走不出的小縣城對34歲的張蔚來說，“鐵飯碗”丟得猝不及防。五月初，他就被叫到行政辦公室。5分鐘的談話，張蔚是模糊的，只記得一句：“主任覺得你不太合適。”合同條款里明晃晃寫著：用工單位因體制改革按法定程序裁減人員的情況，可以解除合同（N＋1或提前一個月通知）。張蔚沒有任何可周旋的余地。他說自己怎么也沒想到，清退會落到自己頭上。他之前在市里一家國營單位上班，因為父母年老，便拖家帶口回到縣城老家圖個安穩。他還記得當初面試，主任特意問了接下來的考編安排。結果被命運開了個玩笑。張蔚是徐奕的同事，他走了以后，徐奕總能聽見不少傳聞，某某部門、某某人被清走了。她回憶，機關單位的清退編外的工作大約在9月前后基本完成。不過，在衛生與教育系統內，清退編外造成的不確定仍在持續。25歲的陳佳在衛健系統熬了一年，2021年從實習生轉入編外。她和編內護士做的工作大同小異，薪資差距在300—500元上下。唯一不同的是，編內護士交的是五險一金，而陳佳只有四險一金。她沒覺得有什么問題，年紀小，攢實操經驗是當下最重要的事。一旦有機會能往更好的地方去，她說自己肯定毫不猶豫地離開。不過，今年9月份開始，陳佳感到莫名的惶恐。陳佳回憶，自己直到10月底都沒收到5、6月份應發的獎金。除此之外，醫院的部分科室遭遇合并，還需要應對新的考核制度。考核分為筆試和實操兩部分。筆試還好應付，陳佳像是回到了高考，每到考前三天就拼命刷題。但實操部分是最無奈的。按照規范，止血帶需要扎在靜脈上方6厘米處，操作中都以目測為準，但一考試就嚴格按照規定，差一點都要扣分。她覺得這是在“找茬”，想用這樣的方式來清退一部分人。醫院里的老護士也覺得是如此。不過，老護士寬慰陳佳，醫院是為了維持人員的更新換代，要走的肯定是年紀大的。按劉濤的說法，過去幾年衛生系統人手緊缺，進了大批編外人員負責基層的醫療保障和行政工作，給當地財政帶來負擔。到了2023年，衛生系統也亟待清理編外人員。上海某三甲醫院負責行政工作的主任說，醫療系統內的啟用編外護士是個常見現象，尤其是急診科。為保證工作效能，醫院一般會在3-5年的周期內進行人員輪換，保證年輕護士在醫院內的占比。30歲以上的編外人員是緊張的。他們到了人生關隘處，不像年輕人一般進退自如，只能提前準備。33歲的編外老師張紫娟就打算好要換工作，從公立學校轉去工資待遇稍好的私立中學。10月，到了新學校的張紫娟看著到手的5000多元工資，覺得自己做了正確的決定。私下里，她還和朋友討論著清退。今年4、5月份學校本來提到過可以提供轉錄窗口，讓非編教師轉進編制，結果沒她的份。張紫娟覺得，自己就是沒有編制命，不如早點放棄。“反正也不會出去（縣城）了，總得有個地方待著。”更符合實際的做法這個小縣城不是第一次遭遇清退編外人員，張紫娟對清退的印象是“翻燒餅”。她說最近三年大環境不好，清退在縣里時有發生。張紫娟的說法在數據中表現得直接。比如2021年當地機關單位的工資福利支出為8.56億元，到了2022年，這個數字變成了3.6億元。華南理工大學公共管理學院教授鄭方輝對時代周報記者表示，政府在應對一些突發事件，比如疫情防控需要的情況下，現有的人員不能滿足需求，便會啟用編外人員來組織應對。而在響應上級“精兵簡政”的要求之時，相比于編內人員辭退的繁瑣，先從編外人員著手更符合實際。但他也覺得，編外人員存在有其必要性，短時間內無法舍棄，就會導致清退行為只是能是以“運動式”、“常態化”方式來進行。回溯歷史，不論是編內或是編外的清退之舉都與機構改革相互伴隨。此前八輪國務院機構改革中，有兩次編制縮減：一次是1982年，當時中國國務院有100多個部門，人員超過5萬，縮減后變為41個機構、人員3萬多；另一次在1998年，也是縮減力度最大的一年，行政編制從3.23萬銳減至1.67萬。徐奕父親對此深有體會，他原是國企的科長，因90年代的編制改革而下崗失業，就此走上了創業路。她記得小時候，父親時常忙到深夜，每周都要折返于不同的城市，找貨源談價格。即便經歷了下崗潮，徐奕父親仍舊覺得機關單位是“鐵飯碗”，踏進去的敲門磚，便是編制。有天吃飯的時候，徐奕向父親提到張蔚。這讓父親想起了那段下崗創業的回憶，他害怕女兒跟自己一樣，過上那些勞碌的生活。他開始翻舊賬，埋怨她明明有機會簽3年的合同，為什么只簽一年。她沒接話，忙顧著悶頭吃飯。后來，她從母親那邊知道，當天晚上父親根本沒睡踏實，隔天一早翻出了老早的通訊本，找老同事問清退編外的情況。在絕大多數的小縣城，熟人社會，或者說“臉熟”往往是立足的關鍵。幾個月后，徐奕續約合同下來了。 在編公務員與編外人數對比 圖源：國元證券研究報告國元證券的報告《公務員和事業單位的招錄會反彈嗎？》中，根據人力資源部和社會保障部、《中國統計年鑒》給出的數據顯示，2015年中國的事業單位與公務員總數為1637.8萬人，編外人員的數量高達921.1萬人。中國經濟體制改革研究會一位不愿具名的研究人員表示，編制內人員的管理是與機構編制管理緊密結合在一起，中央編委辦會以“定職能、定機構、定編制”的“三定”原則來配置與設置機構。如需增加相應的編制內人員，就會牽涉到頂層的制度建設。在此背景下，各地部門只能在不增加人員編制的情況下，啟用編外人員。醫院內，和陳佳同期以編外身份進入醫院的護士約為30名左右，他們經歷了2年的工作后分散在各個科室，成為生力軍。“我們走了，其他人的活就多了。”陳佳這么想。小縣喧囂今年的清退工作已近尾聲。張蔚的離開似乎沒給部門帶來大變化。徐奕說，領導把他的工作安排給了另一位編內的同事，部門運轉如常。對當地政府而言，清退工作付出了不少善后代價。劉濤記得，清退編外人員首先會給予經濟補償，以當地最低工資標準1740元乘以工作年限發放。其次，針對大齡（35歲以上）的編外人員提供了一批公益性就業崗位。最后，就業培訓和推薦就業相并行。清退編外的一個深層邏輯是地方財政欠佳，而地方財政又與大的經濟發展緊密相連。在劉濤的這個縣里，財政問題是引發清理編外人員的最大誘因。華中科技大學社會學院暨中國鄉村治理研究中心教授吳毅在其作品《小鎮喧囂》中曾提及一個可循環的公式：財政（投入）＝名聲（招商）＝影響（持續）＝市場（收入）＝效益（稅收）＝政績（升遷）吳毅認為，當在衡量一個鄉鎮治理能力之時，財政能力是首要的指標，也是實現其他能力的基礎。而徐奕所在的縣城，如果僅憑清退這一舉措，顯然無法走出財政困境。前述不愿具名的中國經濟體制改革研究會研究人員說，縣城財政問題應該以開放更多的縣域自主權來解決。該研究人員表示，有了自主權的縣城便會用盡各種方法來創收，比如賣地和更大尺度的扶持政策來招商引資。更為重要的是，如果編外人員在縣城內的存在有其必要性，如何從制度上保證編外人員的有效利用，也成為亟待解決的問題。汪玉凱認為，首先應當合法、合規、合理的聘用編外人員。其次，明確編外人員的角色定位。同時，編外人員也需要有相應的發展體系，以及考核標準，提供轉錄窗口或建立起一套與民營企業相同的制度，提高相應部門的行政效率。有學者曾提出過編外人員的另一種解決之道——勞務外包。即將事權委托給相應的企業，通過市場化的邏輯來節約當地財政。2023年10月上旬，清退編外的工作還沒有結束，當地發布了2023年度醫療衛生事業單位的招聘公告，公開向社會招聘醫師、護士共計251名。陳佳報了名，她覺得反正試試不吃虧。“如果能考上最好，不行就繼續在編外干著。”2023年10月21日，當地人才市場的就業招聘會如期舉行，招聘會提供就業崗位861個。已經退休的徐阿姨滿心歡喜地來到現場幫孩子求職，那天上午，人才市場空空蕩蕩，總人數不足10人。 人才市場內景 圖源：時代周報記者 傅一波而大廳左側一角，兩個紅色的編織袋塞滿了簡歷，隨手掏出一沓：XXX 本科 建筑行業 XXX學位認證證書……10個求職者和兩袋編織袋的簡歷，徐阿姨不知道哪個才是真實的，11點半左右，她一無所獲的離開了。（文中徐奕、李艷、陳佳、張紫娟、張蔚、劉濤均為化名）
